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Que signifie le Brexit pour le Canada ? Bien des choses, malheureusement

– Par : Armand de Mestral –

Les Ides de mars sont passées. Par une lettre remise en main propre à Bruxelles, la Première ministre Theresa May a notifié, conformément à l'article 50 du traité sur l'Union européenne (TUE), l'intention de la Grande-Bretagne de se retirer. "Merci et au revoir", telle a été la réponse toute simple de Donald Tusk, le président du Conseil européen, qui a reçu la missive historique et qui va maintenant convoquer un sommet des dirigeants européens le 29 avril afin d'adopter des lignes directrices pour les négociations du Brexit, qui devraient durer jusqu'à deux ans.


Les élections néerlandaises, avec leur vilaine progression du soutien à un parti anti-immigrés, ont eu lieu le jour des Ides de mars. La France votera le 24 avril et le 7 mai. Les Allemands voteront le 24 septembre. Pour faire une autre analogie shakespearienne : "L'épée est tirée et tout est sur le danger." L'Union européenne est en danger. Le marché unique est en danger. Le droit à la libre circulation des citoyens européens est en danger. La démocratie elle-même, telle qu'elle a été pratiquée au cours des 50 dernières années dans un certain nombre de pays de l'UE, est en danger. Pour ajouter à l'inquiétude générale, le secrétaire américain au commerce a appelé à la renégociation de l'ALENA et le respect de l'Union européenne semble être très faible au sein de l'administration américaine.


Que signifie tout cela pour le Canada ? Malheureusement, bien de choses. Potentiellement, plusieurs des principes de base de la gouvernance économique mondiale sur lesquels le Canada s'est appuyé sont remis en question et pourraient être bouleversés.


Il va sans dire que les relations canado-américaines sont fondamentales pour la sécurité économique du Canada. Mais les relations avec l'Europe sont également très importantes. Si les fondements de l'Union européenne sont ébranlés, ou même si seule la relation entre le Royaume-Uni et l'UE est sérieusement perturbée, il pourrait y avoir de graves conséquences pour le Canada.


Ottawa vient de signer l'Accord économique et commercial global (AECG) entre le Canada et l'UE, qui entrera bientôt en vigueur. L'AECG est une réalisation majeure pour le Canada. Il s'agit de l'un des accords commerciaux régionaux les plus ambitieux jamais signés entre deux parties. Il réduit les droits de douane et autres barrières non tarifaires sur un très large éventail de produits canadiens. L'AECG ouvre également des portes qui étaient auparavant fermées aux services canadiens dans l'Union européenne. Le Canada a pris des engagements réciproques pour les biens et services européens sur nos marchés, ce qui sera à l'avantage des consommateurs canadiens. L'AECG contient également de nombreuses dispositions sur l'élaboration d'approches communes en matière d'harmonisation et de coopération réglementaires, tout en prévoyant des protections plus larges du droit de chaque partie à réglementer son économie tout en protégeant les normes du travail, la santé publique, l'environnement et les droits de la personne. Les protections de la propriété intellectuelle font également l'objet d'une protection accrue, parfois controversée. Le chapitre sur la protection des investissements étrangers contient certaines des garanties les plus étendues du droit de réglementer en réécrivant bon nombre des normes de traitement substantielles traditionnelles et en ajoutant de nombreuses nouvelles garanties procédurales, notamment la substitution d'un tribunal permanent à l'arbitrage traditionnel.


Pourtant, l'AECG n'entrera en vigueur qu'à titre provisoire. L'opposition des intérêts agricoles et les craintes de protection des investisseurs dans un groupe plus large en Belgique et peut-être dans d'autres pays de l'UE ont conduit à la décision politique de traiter l'AECG comme un "accord mixte" nécessitant la ratification formelle des 28 membres de l'UE - un processus qui prendra plusieurs années. Au moins certains politiciens belges ont déclaré qu'ils pensaient pouvoir arrêter le processus d'entrée en vigueur à long terme en refusant de ratifier l'AECG. On ignore si cette opinion est partagée par les 27 autres membres, mais elle devrait être une source d'inquiétude à Ottawa.


Plus urgentes encore pour le Canada sont les retombées potentielles du Brexit : le retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne. Outre ses liens historiques et constitutionnels évidents, le Canada entretient toujours une relation économique étroite avec le Royaume-Uni, qui est le plus grand marché d'exportation du Canada dans l'Union européenne et notre deuxième partenaire d'importation dans l'Union européenne après l'Allemagne. Si le Royaume-Uni quitte effectivement l'Union européenne, les deux parties doivent se préparer très soigneusement à cet événement afin de préserver ces liens économiques étroits. Actuellement, le gouvernement de la Première ministre May semble engagé dans un Brexit dit "dur", qui impliquera que le Royaume-Uni non seulement quitte officiellement l'Union européenne, mais abandonne également les garanties formelles de libre circulation des biens, des personnes, des services et des capitaux qui constituent l'essence du "marché intérieur". Si la Grande-Bretagne ne bénéficie plus de ces garanties sur le marché intérieur de l'UE, sa position en tant que source et destination des biens et services canadiens devra être reconsidérée par le Canada. La Grande-Bretagne hors du marché intérieur pourrait être un endroit moins intéressant pour faire des affaires. Heureusement, à ce stade, rien n'est certain ; de nombreuses questions ne font l'objet que de spéculations et le gouvernement britannique est certainement déterminé à rechercher une relation nouvelle et positive avec l'Union européenne. Mais ni le Canada ni la Grande-Bretagne ne peuvent ignorer ce changement de statut potentiel.


En vue du retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne, les gouvernements canadien et britannique doivent examiner toutes les relations juridiques existantes et reconstruire celles qui n'existeront plus après le Brexit. Bon nombre des relations conventionnelles qui existaient entre le Canada et le Royaume-Uni n'existent plus et ont été remplacées par des accords conclus par l'Union européenne. Si le gouvernement britannique suit les positions énoncées dans le Livre blanc sur le Brexit, publié en février 2017, il devra redéfinir sa position dans de vastes domaines du droit commercial international. Le Royaume-Uni ne dispose pas d'un tarif douanier. Celui-ci devra être négocié, d'abord avec l'Union européenne, mais aussi avec le Canada et le reste du monde au sein de l'Organisation mondiale du commerce (OMC).


Il reste à déterminer quel type de tarif le Royaume-Uni souhaite et ce qu'il peut convenir avec d'autres pays comme le Canada. Cette négociation est à elle seule une tâche immense. Le Royaume-Uni n'héritera pas des 60 accords commerciaux conclus avec d'autres pays par l'Union européenne - comme l'AECG avec le Canada. Tous ces accords devront également être négociés. Cela demande du temps, des efforts et de la volonté politique et pourrait être très controversé. Le Canada se contentera-t-il de refondre un nouvel AECG avec le Royaume-Uni ou des changements substantiels seront-ils nécessaires de part et d'autre ?


L'Union européenne a été responsable de nombreux domaines de réglementation dans des domaines tels que le traitement des marchandises et un large éventail de services, la protection de l'environnement, la protection des consommateurs, les transports aériens, routiers et maritimes, les communications et les télécommunications, l'agriculture, etc. Le Royaume-Uni devra reconstruire ses liens internationaux impliquant ces éléments constitutifs de la gouvernance mondiale à son image, tout en maintenant des règles que l'Union européenne reconnaîtra comme équivalentes pour garantir l'accès au marché de l'UE, qui absorbe 44 % des exportations du Royaume-Uni. Ce ne sera pas une mince affaire. L'Union européenne est responsable des relations internationales dans de nombreux domaines tels que le commerce, la pêche, le transport aérien, la protection de l'environnement, pour n'en citer que quelques-uns.


Le Royaume-Uni devra négocier de nouveaux accords avec l'Union européenne et d'autres pays comme le Canada pour remplacer les accords de l'UE. Dans la plupart des cas, un remplacement par copier-coller ne sera pas suffisant. Les intérêts politiques du Royaume-Uni, de l'Union européenne et d'autres pays y veilleront.


Peut-être le plus troublant de tous, le livre blanc de février annonçait que le Royaume-Uni se retirerait du traité qui a établi la Communauté européenne de l'énergie atomique (EURATOM), déclarant que le traité EURATOM "fournit le cadre juridique pour la production d'énergie nucléaire civile et la gestion des déchets radioactifs pour les membres de la Communauté Euratom, qui sont tous des États membres de l'UE" et reconnaissant que la "relation précise de la Grande-Bretagne avec Euratom, et les moyens par lesquels nous coopérons sur les questions nucléaires, seront un sujet de négociation".


En tant que fournisseur majeur d'uranium au consortium EURATOM, le Canada ne pourra approvisionner le Royaume-Uni que s'il respecte pleinement les règles internationales de non-prolifération nucléaire, ce qui, jusqu'à présent, a été garanti par EURATOM.


Sur quoi le Canada, le Royaume-Uni et l'Union européenne devraient-ils concentrer leurs efforts dans un avenir immédiat ? On peut espérer que la relation entre le Canada et l'Union européenne est établie pour l'avenir immédiat. Mais les relations entre l'UE et le Royaume-Uni sont pleines d'incertitudes. Maintenant que Londres a notifié son intention de se retirer en vertu de l'article 50 du TUE, le Royaume-Uni va s'engager dans un processus difficile et incertain, qui mobilisera une énergie considérable pendant au moins deux ans et peut-être plus, si les 27 autres membres de l'UE acceptent de prolonger le délai. Jusqu'à ce qu'il cesse d'être membre de l'UE, il est formellement interdit au Royaume-Uni de négocier des traités commerciaux avec d'autres États. Mais à un moment donné, il faudra convenir d'un certain degré de flexibilité avec les autres membres de l'UE, faute de quoi le Royaume-Uni sortira du processus de Brexit sans autre arrangement commercial international qu'un nouvel accord avec l'Union européenne. En particulier, le Royaume-Uni doit entamer des discussions avec les 160 membres de l'OMC afin d'établir et de consolider son tarif douanier et ses engagements en matière de services.


Ottawa doit examiner l'AECG et ses listes de concessions sur les biens et services avec l'Union européenne pour déterminer dans quelle mesure il serait approprié de proposer que les listes du Canada et de l'UE puissent simplement être poursuivies avec le Royaume-Uni. Pour tous les produits, sauf les produits agricoles, cela ne devrait pas être difficile. Mais les contingents agricoles poseront des problèmes particuliers, car le Canada pourrait ne pas vouloir élargir ses contingents et l'industrie agricole britannique pourrait s'opposer à l'entrée des produits canadiens. L'évaluation des engagements en matière de services, ainsi que des règles régissant les subventions et les marchés publics, sera plus difficile à réaliser. Mais en faisant tout cela, Ottawa peut préparer le terrain pour une négociation rapide qui facilitera la position des exportateurs et des importateurs au Canada et au Royaume-Uni. Il serait prudent pour le Canada d'entreprendre le même processus en ce qui concerne les services de transport aérien, où un accord doit être mis en place pour permettre un service aérien commercial entre les deux pays. Les deux pays ont adopté une position assez libérale de "ciel ouvert" et devraient être en mesure de parvenir à un accord. Un accord de double imposition est actuellement en place, mais il serait prudent de procéder à un examen approfondi pour déterminer s'il est toujours pertinent.


Les partisans du Brexit ont affirmé, apparemment sans ironie, qu'une fois sortis de l'Union européenne - leur principal partenaire commercial - ils souhaitent "faire du Royaume-Uni la grande nation commerciale qu'il était autrefois." Le gouvernement May a indiqué son désir et son intention de fonder sa future politique commerciale en grande partie sur un réseau d'accords bilatéraux indépendamment de l'Union européenne. Un accord avec le Canada est clairement envisagé par le Royaume-Uni, de même que des accords avec les États-Unis, l'Australie, la Nouvelle-Zélande, l'Inde et la Chine, et des contacts provisoires ont été pris avec les gouvernements de ces pays. Le gouvernement May est enhardi par le soutien qu'il a reçu du président américain Donald Trump et sa préférence évidente pour les accords commerciaux bilatéraux par rapport aux accords multilatéraux.


Les accords bilatéraux sont-ils la nouvelle panacée ? Les accords commerciaux bilatéraux apporteront-ils la sécurité et la stabilité nécessaires au maintien d'une base solide pour le commerce international ? On peut penser que non. En premier lieu, les accords commerciaux optimaux restent ceux conclus sous l'égide de l'OMC. Aucun accord commercial bilatéral ne peut se substituer aux avantages des accords liant 160 membres de l'OMC. En outre, les accords commerciaux bilatéraux sont soumis aux limites fixées par l'article XXIV de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce et aux procédures du mécanisme de transparence de l'OMC, qui empêchent notamment les États de conclure des arrangements sectoriels bilatéraux. Ces dernières années, on a assisté à une évolution des simples accords bilatéraux vers des accords commerciaux dits méga-régionaux impliquant de nombreux États. La négociation d'accords bilatéraux ponctuels est un processus long impliquant de nombreuses équipes de négociateurs, comme le découvriront le président Trump et la première ministre May.


Les accords bilatéraux sont-ils la nouvelle panacée ? Les accords commerciaux bilatéraux apporteront-ils la sécurité et la stabilité nécessaires au maintien d'une base solide pour le commerce international ? On peut penser que non. En premier lieu, les accords commerciaux optimaux restent ceux conclus dans le cadre de l'OMC. Aucun accord commercial bilatéral ne peut se substituer aux avantages des accords conclus entre 160 membres de l'OMC. En outre, les accords commerciaux bilatéraux sont soumis aux limitations énoncées à l'article XXIV de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce et aux procédures du mécanisme de transparence de l'OMC, qui empêchent les États de conclure des accords sectoriels bilatéraux, entre autres choses. Ces dernières années, on est passé de simples accords bilatéraux à des accords commerciaux dits méga-régionaux impliquant de nombreux États. La négociation d'accords bilatéraux ponctuels est un long processus impliquant de nombreuses équipes de négociateurs, comme le découvriront le président Trump et la première ministre May.


Le Canada a conclu l'AECG, le Royaume-Uni espère conclure un accord commercial bilatéral avec les États-Unis - pourquoi insister davantage ? La réponse devrait être évidente : l'immense intérêt commun de l'Union européenne et des États-Unis à travailler ensemble. Un ALE reliant l'Amérique du Nord et l'Europe serait l'accord de libre-échange le plus important de l'histoire. Il faut toujours garder à l'esprit que les accords commerciaux qui donnent les résultats les plus importants et les plus rapides sont ceux conclus entre des voisins ayant des économies similaires. C'est précisément le cas pour l'Amérique du Nord et l'Europe. À une époque où les économies asiatiques ne cessent de gagner en puissance et en sophistication et où elles sont capables d'offrir une concurrence de plus en plus intense aux économies des États-Unis et de l'Union européenne, le fait de réunir l'Union européenne et les États-Unis dans une seule zone de libre-échange garantirait aux pays de l’ALE de continuer à exercer leur position de leader commercial mondial.


La Chine disposera bientôt d'une classe moyenne de 500 millions de personnes, capable de soutenir les investissements nécessaires au lancement de tout nouveau produit ou service, et il se peut que dans un avenir proche, de tels produits ne puissent être lancés qu'en Chine, même par la Silicon Valley. Mais si les États-Unis et l'Europe s'unissent dans un ALEA pour créer un marché unique de 850 millions de personnes, les parties de l'ALEA seront en mesure de maintenir la position de leader économique qu'elles occupent actuellement dans le monde. Non seulement l'ALEA consoliderait un marché extraordinaire pour les biens et les services, mais il permettrait également aux parties de coopérer dans le domaine de la réglementation et de l'établissement de normes communes pour les biens et les services. Un ALEA qui fonctionne bien serait non seulement en mesure de fixer des normes techniques pour le monde entier, mais aussi d'assurer le leadership sur des questions telles que les normes de travail, la protection de l'environnement et de la santé publique et le maintien des droits de l'homme.


L'ALEA est-il possible ? De toute évidence, oui. L'analyse technique, juridique et économique a déjà été réalisée. Les arguments en faveur de nouvelles réductions tarifaires sur les marchandises sont clairs, et on peut dire la même chose de l'ouverture prudente des marchés de services et des marchés publics. Les normes de protection des investissements étrangers et de la propriété intellectuelle sont généralement partagées. Le commerce agricole continuera à créer des pierres d'achoppement, tout comme l'arbitrage entre investisseurs et États et les noms d'origine. Le travail de base existe déjà dans l'AECG et les nombreux textes de négociation du TTIP. Les difficultés politiques sont redoutables mais pas insurmontables. Nous vivons à une époque de nationalisme accru et de protectionnisme latent. Nombreux sont ceux qui, en Europe, craignent les États-Unis, et les nouveaux dirigeants politiques à Washington semblent préférer le protectionnisme et le bilatéralisme au multilatéralisme. Mais le Canada et l'Union européenne ont montré qu'un nouvel accord commercial majeur est possible. Le Royaume-Uni a désespérément besoin d'une nouvelle grande idée pour promouvoir sa sécurité économique en dehors de l'Union européenne mais en association étroite avec elle.


L'ALEA est, en fait, dans l'intérêt de tous les pays d'Amérique du Nord et d'Europe. Il ne sera probablement pas réalisable politiquement, à moins que les gouvernements ne montrent à leurs populations dubitatives que les accords commerciaux servent effectivement l'intérêt commun. Le Canada et l'Union européenne viennent de le faire. Il faut faire davantage en Europe et aux États-Unis pour garantir l'existence d'un filet de sécurité pour les travailleurs dont les industries sont touchées par les accords commerciaux ainsi que par les changements technologiques. Ces travailleurs ont trop longtemps été négligés, et les efforts tièdes déployés pour fournir une "aide à l'ajustement" devront être améliorés et perçus comme tels. Mais l'Amérique du Nord et l'Europe ne doivent pas reculer devant le défi. À long terme, leur échec sera bien plus préjudiciable au travailleur moyen que tout accord commercial éventuel.


Copyright 2017 le Centre pour l'innovation dans la gouvernance internationale. Cet article a été publié pour la première fois par le Centre pour l'innovation dans la gouvernance internationale et est reproduit ici avec autorisation.




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