Christopher Waters
Professeur de droit, Université de Windsor
La Cour suprême du Canada a récemment souligné l'absence de statut constitutionnel des municipalités dans sa décision concernant les réductions provinciales de la taille du conseil municipal de Toronto pendant la campagne électorale de 2018. La majorité a noté que "les municipalités sont de simples créatures de la loi qui exercent les pouvoirs, par l'intermédiaire d'agents nommés selon un processus quelconque, que les législatures provinciales jugent appropriés." Cependant, quelle que soit l'opinion que l'on a de la décision, il ne fait guère de doute que, dans la pratique, les villes ont pénétré dans une grande variété de domaines non prévus par les rédacteurs de la Constitution ou de la législation provinciale sur les municipalités.
Le droit international est l'une des sphères relativement nouvelles dans lesquelles les villes canadiennes se sont engagées. Malgré l'absence d'un rôle officiel pour la diplomatie des villes dans l'ordre constitutionnel canadien, les villes canadiennes ont élargi leur engagement international bien au-delà des relations entre "villes jumelles", qui constituaient autrefois l'étendue de la diplomatie des villes dans ce pays (bien sûr, les villes - y compris les villes-États - ont joué un rôle beaucoup plus important sur le plan historique et mondial). De nombreuses villes canadiennes sont désormais des acteurs dans des domaines allant du changement climatique aux villes sanctuaires, en passant par le développement humain. Par exemple, 58 municipalités canadiennes, grandes et petites, sont membres du Pacte mondial des maires pour le climat et l'énergie, et les maires des grandes villes canadiennes sont représentés à la conférence des Nations unies sur le changement climatique (COP26) qui se déroule actuellement. Ainsi, bien que les villes n'aient pas de mandat explicite pour s'engager au niveau international en vertu de l'ordre constitutionnel ou législatif actuel, elles ne sont pas non plus exclues de le faire. Certaines villes ont saisi cette zone libre avec initiative et imagination, tandis que d'autres ont été plus réticentes.
En tant que ville frontalière, Windsor offre une perspective unique sur les villes, le droit international et la diplomatie. Dans un rapport récemment rédigé pour le groupe d'étude de l'Association de droit international sur le rôle des villes dans le droit international, j'ai souligné l'absence de liens de gouvernance officiels entre Windsor et Détroit. Malgré l'intégration poussée des deux villes sur de nombreux plans - économique, culturel et personnel - il existe peu de mécanismes formels de gouvernance transfrontalière au niveau de la ville à la ville. Cela s'explique en partie par le fait que les liens de gouvernance de nation à nation bien établis qui régissent la frontière canado-américaine sont fermement en place. Le commerce (CUSMA), la sécurité (jusqu'à la colocation du personnel frontalier) et les eaux frontalières (par le biais de la Commission mixte internationale, entre autres régimes) sont tous gérés sans la participation évidente des villes voisines. Cependant, si l'on gratte un peu sous la surface, on s'aperçoit qu'il existe un large éventail de relations internationales, souvent obscures, entre Windsor et Détroit.
Une grande partie de cette diplomatie ne se situe pas dans la salle du conseil municipal, mais dans les entités et "autorités" du secteur public au sens large. J'emprunte ce dernier terme à Valverde et Flynn, qui suggèrent dans un article consacré à Toronto, mais ayant des implications pour la plupart des villes, que " les autorités publiques à vocation spéciale sont omniprésentes, voire plus nombreuses que les gouvernements. Certaines sont limitées dans le temps (par exemple, une société de développement urbain créée pour revitaliser un carrefour urbain particulier), mais beaucoup sont permanentes, comme les autorités chargées du transport, du logement et de la conservation, et les services publics"[i] Ce concept semble particulièrement à propos pour comprendre la diplomatie à la frontière Windsor-Detroit. De la Windsor-Detroit Tunnel Corporation (contrôlée conjointement par la ville de Windsor du côté canadien et confiée à une société privée du côté américain) à la coopération des services d'urgence, en passant par la coopération entre les capitaines de port, le maintien de l'ordre et la coopération en matière d'événements sportifs/récréatifs (marathons, cyclotourisme et feux d'artifice annuels conjoints organisés sur la rivière pour commémorer les deux fêtes nationales), la diplomatie pratique se déroule à grande échelle.
Cette gouvernance binationale des villes n'est pas toujours apparente ou transparente, mais elle est réelle et existe le long de multiples points de contact. Souvent, ces liens reposent sur l'influence d'individus et d'ONG qui sont des " passeurs de frontières "[ii] (Soit dit en passant, étant donné l'héritage industriel de Windsor-Détroit, j'aime particulièrement le terme " passeur ", qui implique à la fois un outil et une personne qui chevauche). Ma propre faculté de droit, avec ses liens avec les facultés de droit de Détroit, entrerait dans cette catégorie. En plus des liens directs, ces passeurs de frontières ont également un impact - parfois dans des coalitions de l'autre côté de la rivière Détroit - sur les schémas de gouvernance nation-nation. Pour prendre un exemple simple impliquant une "autorité", la construction d'un nouveau pont sur la rivière Détroit - nommé d'après Gordie Howe, un joueur canadien de l'équipe de hockey des Red Wings de Détroit - est actuellement en cours. À la suite du plaidoyer des défenseurs du transport actif des deux côtés de la rivière, la Windsor-Detroit Bridge Authority a accepté que la nouvelle travée comporte des voies à usage multiple pour les cyclistes et les piétons et pas seulement pour les véhicules. (Il est intéressant de noter que le pont est lui-même un exemple de gestion innovante et collaborative de la frontière entre le Canada et les États-Unis, avec des implications pour la vie dans les villes frontalières ; l'administration du pont est une société d'État à but non lucratif appartenant au gouvernement canadien, mais elle est établie par un accord entre le Canada et une entité infranationale, l'État du Michigan).
Il est de plus en plus reconnu que le fait de s'en remettre à des passeurs de frontières informels ne suffira pas à atteindre les objectifs de durabilité et d'habitabilité poursuivis par les deux villes. Des liens de gouvernance transfrontaliers plus formels sont nécessaires. D'une certaine manière, la pandémie a mis en évidence l'importance pour la région frontalière d'avoir une voix auprès des gouvernements nationaux et provinciaux/étatiques. Cela ne veut pas dire que l'intégration informelle est ou sera régulière, organique ou facile. Pour commencer, étant donné les différences d'échelle, Detroit compte davantage pour Windsor que l'inverse. Plus largement, un malaise transnational imprègne les interactions entre les deux villes. La sécurisation des frontières après le 11 septembre, le profilage racial et d'autres obstacles structurels à l'accès des communautés marginalisées (exigences en matière de passeport, frais de passage, manque actuel de liaisons de transport actif), les frictions commerciales/les politiques de "l'Amérique d'abord" et les fluctuations de la perception de Détroit (en faillite/dépeuplé/criminé ou une grande histoire de retour à l'Amérique/le prochain Brooklyn) font partie des raisons de la division et de l'intégration simultanées. Il n'est peut-être pas surprenant que le nombre de passages de frontières ait diminué ces dernières années, même avant la pandémie. Malgré cette anxiété transnationale, l'étendue des liens économiques et culturels entre les villes - d'une certaine manière, toutes deux situées à leur propre périphérie nationale - est remarquable. Et le potentiel de diplomatie interurbaine le long de la frontière - en espérant, à mon avis, qu'elle tienne compte des normes juridiques internationales en matière de changement climatique et au-delà - est un objectif qui mérite d'être poursuivi.
Mon rapport pour le groupe d'étude de l'ILA est le premier rapport canadien, mais il y a un appel continu pour des rapports d'autres villes. J'encouragerais les autres membres d'ILA Canada à raconter et peut-être à aider à façonner l'engagement de leurs propres villes avec le droit international et la diplomatie en rédigeant un rapport municipal.
Le professeur Christopher Waters a été doyen de la faculté de droit de l'Université de Windsor de 2015 à 2021. Il a été chercheur invité dans plusieurs universités, dont Aix-Marseille Université, et l'Institut Asser de La Haye. Ses recherches portent sur le droit international public, le droit international humanitaire, le droit et la politique en Europe de l'Est et le transport actif et le droit. Il possède une vaste expérience des droits de l'homme et de l'observation des élections sur le terrain en Europe de l'Est et dans l'ancienne Union soviétique.
[i] Alexandra Flynn & Marianna Valverde, “Where the Sidewalk Ends: The Governance of Waterfront Toronto’s Sidewalk Labs Deal” (2019) 36 Windsor Yearbook of Access to Justice 263 at 265.
[ii] Allison J Egan & Robert C de Loë, "Thinking outside the “water box” in the Detroit River Area of Concern" (2020) 46 Journal of Great Lakes Research 1726.